2011年3月11日14時(shí)46分，日本東北部海域爆發(fā)了有記錄以來的一場最大級別的地震。此次地震造成了極為嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，不僅給日本造成極大沖擊，也對整個(gè)世界造成極大影響。國家應(yīng)急廣播——應(yīng)急檔案，本期帶您回顧：黑色311，日本阪神大地震。
各位聽眾大家好，歡迎收聽《國家應(yīng)急廣播——應(yīng)急檔案》，我是百寧。2011年3月11日，被稱為黑色311，日本東北部海域爆發(fā)了一場大地震。電力不足、供應(yīng)鏈中斷、放射性物質(zhì)擴(kuò)散……嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)不僅考驗(yàn)著日本，而且，如何做到與自然和諧相處，如何應(yīng)對自然災(zāi)害，值得全人類進(jìn)行深刻地反思。中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社出版了一本專門介紹這次地震的書籍《黑色311——日本大地震與危機(jī)應(yīng)對》，對這次災(zāi)難做了詳細(xì)記錄，也分析了其中我們需要借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，今天，我們就和您聊聊日本阪神大地震，第8集。
日本政府負(fù)有“保護(hù)國土及國民生命、身體及財(cái)產(chǎn)免于災(zāi)害”的使命。在發(fā)生災(zāi)害或存在災(zāi)害危險(xiǎn)時(shí)，政府機(jī)構(gòu)必須動(dòng)員其全部組織和機(jī)能，謀求一切防災(zāi)措施，盡量避免減少災(zāi)害或阻止災(zāi)害的發(fā)生。在制定和實(shí)施防災(zāi)預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策及災(zāi)害重建的基本計(jì)劃時(shí)，必須積極推動(dòng)地方公共團(tuán)體、指定公共機(jī)關(guān)、指定地方公共機(jī)關(guān)積極實(shí)施防災(zāi)事務(wù)或業(yè)務(wù)，指導(dǎo)和監(jiān)督地方公共團(tuán)體制定和實(shí)施區(qū)域防災(zāi)計(jì)劃，并對其加以綜合調(diào)整，以確保災(zāi)害費(fèi)用負(fù)擔(dān)的合理化。都道府縣和市町村等地方公共團(tuán)體則有義務(wù)制定和實(shí)施本地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)對計(jì)劃。
因此，2001年日本中央省廳改革時(shí)，內(nèi)閣中單獨(dú)設(shè)立“防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣”一職，主要負(fù)責(zé)防災(zāi)防災(zāi)等相關(guān)事務(wù)，包括編制防災(zāi)計(jì)劃，協(xié)調(diào)中央到地方各項(xiàng)防災(zāi)政策，尋求各種災(zāi)害的應(yīng)對策略，收集、傳播各種防災(zāi)信息和組織執(zhí)行各項(xiàng)緊急措施，并擔(dān)任國家“非常災(zāi)害對策本部長”以及“緊急災(zāi)害對策本部”副本部長。此外，在內(nèi)閣官房，設(shè)立“內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)”一職，主要職能為輔助內(nèi)閣官房長官及內(nèi)閣官房副長官，負(fù)責(zé)內(nèi)閣官房中的危機(jī)管理事務(wù)，處理對國民生命、身體或財(cái)產(chǎn)危機(jī)造成重大危害或可能產(chǎn)生危害的緊急事態(tài)及預(yù)防。另外還在內(nèi)閣官房設(shè)立“副長官輔佐”一職，專門配合內(nèi)閣官房從事安全和危機(jī)管理事務(wù)。
由于官僚體制下的行政管理模式一般按照各部門職能進(jìn)行分工，講究各司其職，各負(fù)其責(zé)，因此往往形成一種層級制縱式命令執(zhí)行結(jié)構(gòu)。雖然防災(zāi)也具有一定的專業(yè)性，需要專門負(fù)責(zé)，但是對于一些巨大的突發(fā)性自然災(zāi)害，僅靠一個(gè)部門或一個(gè)地區(qū)難以很好應(yīng)對，為此，必須設(shè)立綜合性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)又必須有一個(gè)能夠快速反應(yīng)的全局性對策部門。
為了推進(jìn)綜合性防災(zāi)工作的有效進(jìn)行，依據(jù)法律規(guī)定，日本分別設(shè)立“中央防災(zāi)會(huì)議”和“地方防災(zāi)會(huì)議”，統(tǒng)籌全國或地方的災(zāi)害預(yù)防、減災(zāi)和災(zāi)害重建活動(dòng)。在突發(fā)性災(zāi)害發(fā)生時(shí)，根據(jù)發(fā)生災(zāi)害的危害程度、緊迫性等，分別設(shè)立“非常災(zāi)害對策本部”、“緊急災(zāi)害對策本部”以及各地的“現(xiàn)場對策本部”，全權(quán)處理涉及災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害救助等各種具體事務(wù)。
“中央防災(zāi)會(huì)議”作為日本內(nèi)閣的政策委員會(huì)之一，由總理大臣擔(dān)任會(huì)長，成員包括各內(nèi)閣成員、指定公共機(jī)關(guān)首長和知名專家。中央防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)制定和推進(jìn)防災(zāi)基本計(jì)劃，在發(fā)生非常災(zāi)害時(shí)，制定和推動(dòng)緊急措施計(jì)劃，接受內(nèi)閣總理大臣和防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣的咨詢，審議各類有關(guān)防災(zāi)的重要事項(xiàng)等。為確保防災(zāi)工作科學(xué)而有序地開展，中央防災(zāi)會(huì)議下設(shè)多個(gè)專門委員會(huì)，分別就專門事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查。中央防災(zāi)會(huì)議有權(quán)要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)、地方行政機(jī)關(guān)、地方公共團(tuán)體及其他執(zhí)行機(jī)關(guān)、指定公共機(jī)關(guān)的長官或其他相關(guān)人員提供資料、陳述意見或進(jìn)行其他必要的合作。同時(shí)可以對地方防災(zāi)會(huì)議或地方防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)進(jìn)行必要的勸告。為了進(jìn)一步提升政府的防災(zāi)決策和協(xié)調(diào)能力，2001年，在進(jìn)行中央機(jī)關(guān)改革的過程中，將原來設(shè)在國土廳的“中央防災(zāi)會(huì)議”提升至直屬總理大臣的內(nèi)閣府。
日本的防災(zāi)組織體系分為中央、都道府縣、市町村三級制。都道府縣防災(zāi)會(huì)議由都道府縣知事出任會(huì)長，成員由指定地方行政機(jī)關(guān)、警備區(qū)自衛(wèi)隊(duì)、教育委員會(huì)、警察機(jī)關(guān)、市町村、消防機(jī)關(guān)以及指定公共機(jī)關(guān)、指定公共事業(yè)分支機(jī)構(gòu)的長官或指定人員組成。地方防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)制定和推行各區(qū)域內(nèi)的防災(zāi)計(jì)劃，收集災(zāi)害相關(guān)資料，并就災(zāi)害應(yīng)急對策和災(zāi)后重建等事宜，與都道府縣相關(guān)單位進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)。
市町村防災(zāi)會(huì)議由市町村長出任會(huì)長，成員比照都道府縣防災(zāi)會(huì)議的組織聘任。其主要任務(wù)是擬訂市町村區(qū)域?yàn)?zāi)害應(yīng)對計(jì)劃，并從事災(zāi)情搜集以及制定各項(xiàng)災(zāi)害應(yīng)對措施。地方防災(zāi)會(huì)議協(xié)議會(huì)主要是針對橫跨都道府縣或市町村等區(qū)域之間的防災(zāi)計(jì)劃制定和執(zhí)行而設(shè)立，目的在于確保防災(zāi)工作無縫開展。但是，設(shè)立時(shí)必須向內(nèi)閣總理大臣或都道府縣知事提出申報(bào)。
在發(fā)生重大災(zāi)害或公共危機(jī)事件時(shí)，最關(guān)鍵的是快速反應(yīng)，否則可能造成更嚴(yán)重危機(jī)或?yàn)?zāi)害擴(kuò)大。在日本，當(dāng)發(fā)生地震、海嘯等災(zāi)害時(shí)，作為臨時(shí)性對策機(jī)關(guān)，往往在日本政府及地方公共團(tuán)體中設(shè)立各種災(zāi)害對策本部。災(zāi)害對策本部作為應(yīng)對各類突發(fā)災(zāi)害或公共危機(jī)的直接指揮機(jī)構(gòu)，具有統(tǒng)籌全局、統(tǒng)領(lǐng)指揮的權(quán)限和職責(zé)。按照日本《災(zāi)害對策基本法》規(guī)定，災(zāi)害對策本部主要包括三種類型：即地方級一般“災(zāi)害對策本部”、政府級“非常災(zāi)害對策本部”和“緊急災(zāi)害對策本部”。
一般性地方災(zāi)害對策本部是地方公共團(tuán)體防災(zāi)救災(zāi)的指揮部。當(dāng)都道府縣或市町村發(fā)生災(zāi)害或存在災(zāi)害的危險(xiǎn)時(shí)，地方公共團(tuán)體依據(jù)防災(zāi)計(jì)劃可以設(shè)立災(zāi)害對策本部。災(zāi)害對策本部應(yīng)在與地方防災(zāi)會(huì)議緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)上，實(shí)施災(zāi)害預(yù)防及災(zāi)害應(yīng)急對策。災(zāi)害對策本部還可以在災(zāi)害發(fā)生地設(shè)立現(xiàn)場對策本部，代為執(zhí)行災(zāi)害對策本部的相關(guān)權(quán)利和事務(wù)，并全權(quán)處理現(xiàn)場救災(zāi)事務(wù)。
“災(zāi)害對策本部”是市町村和都道府縣進(jìn)行本地救災(zāi)工作的指揮部。它在組織第一線搶救工作的同時(shí)，必須及時(shí)收集災(zāi)害信息，并呈報(bào)上級災(zāi)害對策機(jī)關(guān)。為確保迅速且有效地執(zhí)行災(zāi)害應(yīng)對計(jì)劃，法律規(guī)定，各級行政機(jī)關(guān)和公共機(jī)關(guān)必須密切配合災(zāi)害對策機(jī)關(guān)的救援工作，并且應(yīng)受災(zāi)地區(qū)都道府縣知事等要求，派遣合適人員參與救災(zāi)活動(dòng)。
在發(fā)生非常災(zāi)害時(shí)，根據(jù)災(zāi)害規(guī)模及其他情況，總理大臣可以在內(nèi)閣府設(shè)立“非常災(zāi)害對策本部”，并立刻對本部名稱、所轄區(qū)域、設(shè)置地點(diǎn)及期間向社會(huì)公布。非常災(zāi)害對策本部由防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣為本部長，組織實(shí)施各項(xiàng)災(zāi)害應(yīng)急對策。當(dāng)發(fā)生極端異常的重大非常災(zāi)難時(shí)，經(jīng)內(nèi)閣討論，總理大臣可以在內(nèi)閣府設(shè)立“緊急災(zāi)害對策本部”?？偫泶蟪紦?dān)任緊急災(zāi)害對策本部本部長，成員包括全體內(nèi)閣閣僚、內(nèi)閣危機(jī)管理監(jiān)以及總理大臣任命的其他人員。緊急災(zāi)害對策本部負(fù)責(zé)全面實(shí)施災(zāi)害應(yīng)急對策。
上述中央防災(zāi)會(huì)議、災(zāi)害對策本部等都是防災(zāi)救災(zāi)的組織或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其主要職能在于計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)各種救災(zāi)活動(dòng)。直接承擔(dān)災(zāi)害救災(zāi)任務(wù)的則主要是消防、警察、自衛(wèi)隊(duì)及相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)。經(jīng)過長期救災(zāi)的實(shí)踐，日本擁有了一只訓(xùn)練有素、裝備精良的救援隊(duì)伍，并且在日本各地的災(zāi)害救援過程中發(fā)揮了主力軍作用。
日本的消防廳、消防署以及消防隊(duì)等機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)火災(zāi)、地震、臺(tái)風(fēng)、水災(zāi)等災(zāi)害救援和醫(yī)療急救的專門機(jī)關(guān)。在發(fā)生緊急災(zāi)害時(shí)，消防廳作為專門從事災(zāi)害救助的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)派遣緊急消防援助隊(duì)參與救援，并及時(shí)收集、整理、發(fā)布災(zāi)害信息，保持與日本內(nèi)閣、相關(guān)省廳及地方自治團(tuán)體的聯(lián)絡(luò)和溝通。日本的消防救助隊(duì)員除了參加救助活動(dòng)外，平時(shí)還組織各種消防演練、消防培訓(xùn)和消防檢查。為了提高消防救助隊(duì)員的救助水平，日本每年都舉行全國性的救助技術(shù)大賽。
日本的消防人員分專職消防隊(duì)員和由地方公務(wù)員兼職消防團(tuán)員兩種。日本全國有各種消防機(jī)關(guān)807個(gè)，消防隊(duì)員16萬人，消防團(tuán)員90萬人。消防廳則主要負(fù)責(zé)培訓(xùn)消防隊(duì)員消防技能和配置最新的消防器材，以保證消防隊(duì)員能夠安全有效地進(jìn)行消防作業(yè)。市町村的消防本部具體負(fù)責(zé)本地的消防事務(wù)。
在發(fā)生重大災(zāi)害或事故時(shí)，為了迅速進(jìn)行信息的收集、滅火、救出、救助等活動(dòng)，并確保擁有先進(jìn)技術(shù)和器材裝備的救助隊(duì)能夠統(tǒng)一有效地進(jìn)行消防救助活動(dòng)，日本消防廳專門成立了“緊急災(zāi)害消防救援隊(duì)”。緊急災(zāi)害消防救援隊(duì)主要開展火災(zāi)事故、交通事故、水難事故、自然災(zāi)害事故、機(jī)械事故、建筑倒塌事故、化學(xué)泄漏事故等各種復(fù)雜、危險(xiǎn)災(zāi)害事故的搶險(xiǎn)救援工作。這支隊(duì)伍由緊急指揮支援部隊(duì)、后方支援部隊(duì)、緊急部隊(duì)、航空部隊(duì)、救助部隊(duì)、水上部隊(duì)、滅火部隊(duì)、特殊災(zāi)害部隊(duì)等8個(gè)專業(yè)化部隊(duì)組成。日本全國的緊急災(zāi)害消防救援隊(duì)共有1785個(gè)消防隊(duì)，消防隊(duì)員約26000人。他們已經(jīng)成為日本各地進(jìn)行緊急災(zāi)害救援的主力軍。
日本的警察隊(duì)伍同樣是一支參與緊急災(zāi)害救助的一支重要力量。當(dāng)發(fā)生重大災(zāi)害或者存在災(zāi)害危險(xiǎn)時(shí)，為保護(hù)國民的生命財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公共安全和秩序，警察必須迅速收集地區(qū)災(zāi)害信息，勸導(dǎo)和指揮居民避難，開展災(zāi)害救助，尋找失蹤人員，確認(rèn)遺體身份，并組織災(zāi)民進(jìn)行自救，確保交通暢通，維持社會(huì)治安等。為了吸取阪神大地震時(shí)的教訓(xùn)，迅速準(zhǔn)確開展災(zāi)害警備活動(dòng)，1995年6月，日本全國各地在警察系統(tǒng)中設(shè)置了廣域緊急救援隊(duì)，以確保在發(fā)生重大緊急災(zāi)難時(shí)，形成跨越都道府縣的廣域?yàn)?zāi)害迅速救助力量.廣域緊急救援隊(duì)由進(jìn)行救助的警備部隊(duì)、確保緊急交通暢通的交通部隊(duì)和從事檢驗(yàn)和提供安全信息的刑事部隊(duì)組成，全國共4700人。在發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，根據(jù)都道府縣公安委員會(huì)的援助要求，與參與災(zāi)區(qū)救援的其他警察密切配合，從事各種災(zāi)害警備工作。
日本的自衛(wèi)隊(duì)作為“專守防衛(wèi)”的組織，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》和《自衛(wèi)隊(duì)法》規(guī)定，負(fù)有參與防災(zāi)救災(zāi)的義務(wù)。但是，鑒于軍事組織的特殊性，法律嚴(yán)格規(guī)定了自衛(wèi)隊(duì)派遣程序。在發(fā)生重大災(zāi)害等緊急狀態(tài)時(shí)，由所在都道府縣知事或?yàn)?zāi)害對策本部向防衛(wèi)大臣或其指定的代理人提出書面申請，或通過電話等通訊手段提出派遣申請。防衛(wèi)大臣或自衛(wèi)隊(duì)長官根據(jù)申請的內(nèi)容和實(shí)際需要，向?yàn)?zāi)區(qū)派遣災(zāi)害救援部隊(duì)，參與害救援活動(dòng)。當(dāng)發(fā)生5級以上地震等緊急災(zāi)害情況時(shí)，即使尚未接到地方派遣要求，也可以派遣自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行信息收集和救援。自衛(wèi)隊(duì)在參與地方災(zāi)害救援時(shí)，在努力保證生命、身體和財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)，應(yīng)努力實(shí)施合理的災(zāi)害預(yù)防，以防災(zāi)害發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大。自衛(wèi)隊(duì)提供的災(zāi)害救援范圍一般比較廣泛，包括搜尋和營救傷員、防洪抗險(xiǎn)、預(yù)防疫病蔓延、供應(yīng)飲用水和食品、運(yùn)輸人員和物資等。此外，基于防災(zāi)派遣相關(guān)計(jì)劃，自衛(wèi)隊(duì)也必須經(jīng)常進(jìn)行各種災(zāi)害救助訓(xùn)練，加強(qiáng)對自衛(wèi)隊(duì)員的防災(zāi)教育。同時(shí)積極參與國家和地方公共團(tuán)體組織的災(zāi)害救助訓(xùn)練和防水、防火訓(xùn)練，增強(qiáng)相互之間防災(zāi)救災(zāi)的協(xié)調(diào)能力。每年由于各種災(zāi)害原因而派遣的次數(shù)達(dá)800次左右。自阪神大地震至今，總派遣人數(shù)達(dá)225萬人。
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