2011年3月11日14時46分，日本東北部海域爆發(fā)了有記錄以來的一場最大級別的地震。此次地震造成了極為嚴重的人員傷亡和財產損失，不僅給日本造成極大沖擊，也對整個世界造成極大影響。國家應急廣播——應急檔案，本期帶您回顧：黑色311，日本阪神大地震。

各位聽眾大家好，歡迎收聽《國家應急廣播——應急檔案》，我是百寧。2011年3月11日，被稱為黑色311，日本東北部海域爆發(fā)了一場大地震。電力不足、供應鏈中斷、放射性物質擴散……嚴峻的現實不僅考驗著日本，而且，如何做到與自然和諧相處，如何應對自然災害，值得全人類進行深刻地反思。中國財政經濟出版社出版了一本專門介紹這次地震的書籍《黑色311—日本大地震與危機應對》，對這次災難做了詳細記錄，也分析了其中我們需要借鑒的經驗教訓，今天，我們就和您聊聊日本阪神大地震，第7集。

隨著第二次世界大戰(zhàn)后日本逐漸建立了系統(tǒng)的防災救災體系，但對現行日本防災體系造成直接且最大影響的是阪神·淡路大地震。1995年1月17日早晨5時46分，以神戶、淡路為中心，發(fā)生里氏7.3級大地震。由于屬于都市直下型地震，結果導致列車顛覆、鐵路中斷，高速公路立交橋斷裂商店和住宅區(qū)燃起大火。此次地震遇難者達6434人中，其中80%是由于房屋倒塌而死，還有600余人是由于家具等倒塌壓死。神戶市過半地區(qū)出現火災，一些人由于大火窒息而死。數十萬人無家可歸，直接損失達10萬億日元以上。

阪神地震發(fā)生后，大阪管區(qū)氣象臺自動發(fā)出了“強烈地震通知”。5點50分，大阪氣象臺發(fā)出無海嘯發(fā)生的通報，但神戶海洋氣象臺由于傳送系統(tǒng)故障無法發(fā)出信息。NHK神戶廣播局雖然得到了地震信息，但由于等待氣象廳確認，直到6點15分才正式播出“神戶發(fā)生6級地震”的報道。由于通信網絡中斷，政府無法掌握地震的實際情況。首相村山富市早晨也是通過各大電視臺的現場直播，看到了濃煙滾滾的神戶災區(qū)，立刻打電話核實情況，但當時沒有人知道。7點30分，村山首相第一次接到正式報告。由于阪神通信網絡斷絕，仍無法判斷具體災情。因此，上午10點召開的例行會議并未對災害進行討論，而僅僅是決定派國土廳長官小澤潔前往神戶視察。而小澤潔卻直到14點30分才乘直升飛機前往災區(qū)。雖然當地的自衛(wèi)隊已經投入救災活動，但兵庫縣知事直到晚上19點30分才正式向自衛(wèi)隊提出派遣申請。

地震6小時后，日本國土廳成立“平成七年兵庫縣南部地震災害對策本部”，并舉行第一次會議。到下午18點13分，村山首相才召集內閣成員討論地震對策，并決定由消防廳向全國13縣調派141臺消防車和消防隊員700名，東京都增派8架消防專用直升機，承擔起了應急救援物資運輸工作。由于政府行動遲緩，遭到社會各界強烈批評。1月20日，日本政府成立“災害對策本部”，村山首相任本部長，全體閣員為委員。此后，政府所屬14省廳就食料配送、臨時住宅道路修復等制定了86項緊急對策。同時，政府任命小里貞利為震災對策擔當大臣，全面負責處理地震災害事宜。當時許多國家的地震救助隊申請前往阪神地區(qū)參與救援，但都遭到日本政府拒絕。美軍第7艦隊的艦船已經停泊在神戶灣，準備出動直升機進行救援，但是始終未能得到日本政府的許可。

阪神大地震發(fā)生后，日本政府救援滯后，并拒絕海外援助隊，結果造成嚴重人員傷亡和財產損失。但是，災區(qū)許多志愿者隊伍卻積極參加了救援行動。在災后重建過程中，日本政府對志愿者組織給予了一定程度的支持。這些志愿者組織憑借著豐富的救災經驗，在此后發(fā)生的臺灣大地震、新潟大地震中，發(fā)揮了極大應急作用。為了提高全體國民的防災意識，1995年12月，橋本內閣將每年的1月17日，也就是阪神大地震發(fā)生日，定為全國“防災和志愿者日”。在紀念阪神大地震中的死難者的同時，號召人們積極參與救災抗災活動。與此同時，日本政府建立了全面的防災救災體制，確立了完善、密、系統(tǒng)的防災體系，并循序漸進、不斷完善。

二戰(zhàn)后的日本，一方面實現了經濟上的騰飛，建成了世界第二經濟大國。與此同時，日本在制度建設方面也成就非凡。對于政府機關或公共機關來說，其行為必須在法定授權的條件下，依據程序開展各項活動。

在應對各種自然災害方面，經過多年的經驗積累和教訓總結，日本形成了較為完善的防災救災的危機管理制度。依法行政、依法防災成為日本防災體系的一個重大特點。面對自然災害或公共安全等突發(fā)事件，政府一方面不斷總結經驗教訓，逐步調整現行的防災救災制度；另一方面則嚴格法定程序，依法抗災?，F在，日本國會和政府頒布的直接關于防災抗災的法律與規(guī)章達54部之多，這些法律制度主要從五個層次來規(guī)范相關防災活動。

第一是七部防災基本法，包括《災害對策基本法》、《海洋污染及海上災害防止法》、《石化總廠等災害防止法》、《大規(guī)模地震對策特別措施法》原子能災害對策特別措施法以及對東南海·南海地震防災對策法》、《日本海溝·千島海溝地震防災對策法》等。

第二是十七部關于災害預防的法律，主要包括《防砂法》、《建筑基準法》、《森林法》、《特殊土壤地帶災害防除及振興臨時措施法》、《氣象業(yè)務法》、《海岸法》、《臺風災害特別措施法》、《暴雪地帶對策特別措施法》、《河川法》、《活火山對策特別措施法》、《地震防災特別措施法》等。

第三是三部關于災害應急的法律，包括《災害救助法》、《消防法》、《水防法》。

第四是二十三部關于災害恢復、復興、財政金融措施等法律，包括《森林國營保險法》、《農業(yè)災害補償法》、《住宅金融公庫法》、《鐵道軌道整備法》、《漁業(yè)災害補償法》、《地震保險法》、《公營住宅法》、《空港法》、《公立學校設施災害恢復費國庫負擔法》、《特大災害財政援助法》、《地震保險法》、《受災者生活再建支援法》等，這些法律涉及災害救助的各個方面。

第五是四部關于救災活動組織和落實的相關法律，包括《消防組織法》、《海上保安廳法》、《警察法》、《自衛(wèi)隊法》。通過對各救災主體的組織形式和行動方針的規(guī)范，可以保證遇到重大災害時及時有效地開展救災活動。

應該說，1961年通過的《災害對策基本法》是防災活動的基本法。在《災害對策基本法》出臺以前，日本政府已經制定了多部關于防災活動的法律法規(guī)，之所以當時要出臺一部關于防災的基本法律，關鍵在于消除原防災體系中存在的不協(xié)調和制度缺陷，從而達到災害對策的系統(tǒng)化，以實現綜合防災、計劃性防災的目的?！斗罏幕痉ā返牧⒎康脑谟?，“為保護國土及國民生命、身體、財產免于災害，應由國家、地方自治團體及其他公共機關確立必要的防災體制，在明確責任的同時，制定防災計劃、災害預防、災害應急對策、災害恢復及防災相關的財政金融措施以及其他必要災害對策的基本規(guī)定，整頓和推進綜合性防災行政計劃，以利于維持社會秩序，確保公共福祉。”

隨著戰(zhàn)后各項防災救災活動的開展，該法已經進行了多次修改。特別是阪神大地震之后，鑒于日本政府在震災應急和救助等方面反應嚴重遲緩的問題，日本政府和國會全面調整修訂了《災害對策基本法)，以圖克服在發(fā)生重大自然災害和公共安全危機時可能存在的制度性缺陷。1995年6月和12月，日本國會兩次修改基本法，涉及政府緊急對策體制、現場自衛(wèi)隊權限、地方公共團體的廣域合作、志愿者、接受海外援助、高齡者和身體障礙者安排、災害信息收集和傳輸等內容。

首先，此次調整放寬了設置應急對策機關的限制，強化了應急對策機關的人員配置和權力。在原來的法律中，在出現突發(fā)重大自然災害和公共安全事件時，對于設立“非常災害對策本部”和“緊急災害對策本部”有比較嚴格的條件限制，因此可能導致行政應急行動的遲緩。阪神大地震時，從地震信息收集、上報、應對等方面都出現了嚴重的不協(xié)調問題。法律修改后，遇到非常災害出現時，總理大臣可以直接決定設立非常對策本部。過去，當遇到突發(fā)的嚴重自然災害時，總理大臣必須先宣布國家進入緊急狀態(tài)，然后才能經過內閣討論設立“緊急災害對策本部”。修改法律后，不再將宣布緊急狀態(tài)作為設立緊急災害對策本部的必要條件，從而增強了政府應對緊急事態(tài)的靈活性，而且總理大臣可以不經內閣討論，而直接決定設立非常災害對策本部。應急對策本部的成員不僅僅包括各省廳的局長級官員，而且還包括全體閣僚。

其次，新法擴大了地方自治團體行政機關、自衛(wèi)隊、警察署等機構的相機災害處理權力。在發(fā)生重大自然災害時，除地方自治團體積極組織救援之外，市町村首長可以通過都道府縣知事，請求派遣自衛(wèi)隊救災，也可以向防衛(wèi)廳長官通報災害情況。與此同時，防衛(wèi)廳修改了防災業(yè)務計劃，確立了自衛(wèi)隊自主派遣的具體標準。遇到緊急情況，自衛(wèi)隊可以直接出動參與地方防災救災活動。為保證發(fā)生重大災害時必要車輛和人員的順利通過，新法擴大了警察機關對特定區(qū)域的交通管制權和處置權，以確保災區(qū)緊急救援車輛通行。 

為有效實現防災減災效果，法律要求各級防災機關必須實行計劃性防災。因此，中央防災會議和地方防災會議必須制定針對具體情況的防災計劃，以確保各項措施的有效性和針對性。在防災減災實踐中逐漸完善的《災害對策基本法》，為日本有效防災減災工作提供了體制保證，對提高日本整體防災能力和危機管理水平起著重要指導作用。

《災害對策基本法》規(guī)定，對于突發(fā)災害或公共安全事件，防災抗災主體主要包括國家、地方自治團體、指定行政機關、指定地方公共機關、指定公共機關、指定地方公共機關。指定公共機關是指獨立行政法人、日本銀行、日本紅十字會、NHK及其他公共機關和經營電力、煤氣、運輸、通信及其他公益事業(yè)的法人，而指定地方公共機關是指地方獨立行政法人、港務局、土地改良區(qū)及其他公共設施管理者和在都道府縣經營電力、煤氣、運輸、通信及其他公益事業(yè)的法人。借此，日本防災對策基本法明確確立了各行為主體的防災責任，從而確立了日本式防災、減災、災害救助和重建的基本框架。

鑒于日本地震、海嘯、火山等災害的多發(fā)性和突發(fā)性等特點，為全面而迅速地對應各種自然災害，日本形成了由專門防災機關、綜合防災會議和相機性對策本部三種機構縱橫交錯的災害對策組織模式。

國家應急廣播—應急檔案，今天，為您講述：黑色311，日本阪神大地震，也希望能引起大家的思考。我是百寧，明天見！